CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE DE PROJETO DE LEI E O STF – INFORMATIVO 710
A possibilidade de controle preventivo de constitucionalidade de projeto de lei que ofende cláusula pétrea foi um dos temas debatidos no último informativo do Supremo Tribunal Federal de enorme relevância para o direito constitucional pátrio.
O leading case foi o MS 32033/DF em que senador alega ofensa ao devido processo legislativo na tramitação do Projeto de Lei - PL 4.470/2012 (Câmara dos Deputados), convertido no Senado no Projeto de Lei da Câmara - PLC 14/2013, que estabelece novas regras para a distribuição de recursos do fundo partidário e de horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão, nas hipóteses de migração partidária.
Cumpre lembrar que o controle preventivo de constitucionalidade pelo Judiciário no Brasil sempre foi excepcional e a própria jurisprudência do STF admitia apenas quando projeto de emenda constitucional fosse manifestamente ofensivo a cláusula pétrea ou por ofensa ao devido processo legislativo.
A questão ainda não está definitivamente resolvida. Conforme se observará a tabela abaixo, há dois votos favoráveis e 4 votos contrários.
Vamos aguardar o julgamento final! Particularmente, entendo pela impossibilidade do controle preventivo do PL.
MINISTROS DO STF | POSSIBILIDADE DO CONTROLE PREVENTIVO DE PL | IMPOSSIBILIDADE DO CONTROLE PREVENTIVO PL |
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SÍNTESE DOS ARGUMENTOS
- Direito líquido e certo do parlamentar de não apreciar texto aprovado pela Casa Legislativa se entender atentar contra cláusulas pétreas.
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SÍNTESE DOS ARGUMENTOS
1- O sistema constitucional pátrio não autorizaria o controle de constitucionalidade prévio de atos normativos SALVO em duas exceções:
a) proposta de emenda à Constituição manifestamente ofensiva a cláusula pétrea; e
b) projeto de lei ou de emenda em cuja tramitação se verificasse manifesta ofensa a cláusula constitucional que disciplinasse o correspondente processo legislativo.
2 - Esse modelo de controle prévio ultrapassaria os limites constitucionais da intervenção do Judiciário no processo de formação das leis e ofenderia a separação dos poderes.
3 - O art. 60, § 4º, da CF seria categórico ao não admitir propostas de emenda tendentes a abolir esses direitos
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GILMAR MENDES (RELATOR DO MS 32033/DF)
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- Assentou a possibilidade de mandado de segurança ser impetrado para suspender a tramitação não apenas de proposta de emenda à Constituição, mas, também, de projeto de lei alegadamente violador de cláusula pétrea.
- Apontou que os direitos políticos, neles contidos a livre criação de partidos em situação isonômica à dos demais, o pluripartidarismo e o direito à participação política, também seriam cláusulas pétreas da Constituição.
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DIAS TOFFOLI | - Acompanhou o entendimento de Gilmar Mendes para reconhecer o direito líquido e certo subjetivo do parlamentar, a não apreciar texto aprovado pela Câmara se entender atentar contra cláusulas pétreas |
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TEORI ZAVASCKI |
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Reputou que o sistema constitucional pátrio não autorizaria o controle de constitucionalidade prévio de atos normativos, e que a jurisprudência da Corte estaria consolidada no sentido de deverem ser, em regra, rechaçadas as demandas judiciais com essa finalidade.
Delimitou haver duas exceções a essa regra:
a) proposta de emenda à Constituição manifestamente ofensiva a cláusula pétrea; e
b) projeto de lei ou de emenda em cuja tramitação se verificasse manifesta ofensa a cláusula constitucional que disciplinasse o correspondente processo legislativo. Aduziu que, em ambas as hipóteses, a justificativa para excepcionar a regra estaria claramente definida na jurisprudência do STF. O vício de inconstitucionalidade estaria diretamente relacionado aos aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa. Nessas hipóteses, a impetração de segurança seria admissível porque buscaria corrigir vício efetivamente concretizado, antes e independentemente da final aprovação da norma.
OBSERVAÇÕES:
A) Destacou a existência de modelo de exclusivo de controle de normas (sucessivo repressivo), exercido pelos órgãos e instituições arrolados no art. 103 da CF, mediante ação própria.
B) Esse modelo de controle prévio não teria similar no direito comparado e ultrapassaria os limites constitucionais da intervenção do Judiciário no processo de formação das leis.
C) As discussões políticas, nesse âmbito, pertenceriam ao Legislativo e não ao Judiciário, cujas decisões somente seriam consideradas políticas quando tivessem por substrato interpretação e aplicação de leis de conteúdo político.
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ROSA WEBER |
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Frisou a jurisprudência da Corte, no sentido de ser inviável a fiscalização preventiva em abstrato, pelo STF, de meras proposições normativas em formação. Examinou que esse tipo de controle seria mais marcadamente político, cujo local mais adequado seria o Parlamento. Sublinhou, entretanto, que a apreciação formal de projeto de lei, entendido como o resguardo da regularidade jurídico-constitucional do processo legislativo, pelo Judiciário, seria admissível de acordo com precedentes do Supremo. Assim, não seria cabível mandado de segurança impetrado para impedir a tramitação de projeto de lei, simplesmente com base em alegação de que seu conteúdo entraria em choque com algum princípio constitucional. Possível violação à Constituição só ocorreria depois de o projeto se transformar em lei, ou de a proposta de emenda ser aprovada. Reputou que, por se tratar de mandado de segurança, e não de controle concentrado de constitucionalidade, aplicar-se-ia o princípio da demanda, e o pedido seria o arquivamento do projeto ou a suspensão de seu trâmite. A via eleita não seria adequada, porém, para impedir o debate legislativo, mormente porque não suscitado vício formal ou afronta a cláusula pétrea. |
LUIZ FUX |
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Destacou o dever de cautela redobrado no exercício da jurisdição constitucional. Nesse sentido, os tribunais não poderiam asfixiar a autonomia pública dos cidadãos, ao substituir as escolhas políticas de seus representantes por preferências pessoais de magistrados.
Dever-se-ia, portanto, rechaçar leitura maximalista das cláusulas constitucionais, a amesquinhar o papel da política ordinária na vida social. Assinalou, ainda, a posição central que a Constituição ocuparia no sistema jurídico, pois definidora dos cânones estruturantes do Estado de Direito.
A respeito da jurisprudência da Corte, no que tange às violações do direito público subjetivo do parlamentar de não se submeter a processo legislativo a veicular preposição tendente a abolir cláusulas pétreas, analisou inexistir precedente específico.
Asseverou que o art. 60, § 4º, da CF seria categórico ao não admitir propostas de emenda tendentes a abolir esses direitos. Não haveria alusão a projetos de lei ou outras espécies normativas. Ademais, se o constituinte pretendesse emprestar o mesmo regime jurídico às propostas de emendas e aos projetos de lei, não teria apartado o regramento dessas espécies normativas primárias no texto constitucional. Haveria, desse modo, disciplina normativa específica para cada uma delas.
Reconheceu, além disso, que, ao se admitir o controle prévio de projeto de lei, subverter-se-ia a sistemática atual do controle de constitucionalidade, cuja repressão ocorreria a posteriori. Somente se autorizaria o juízo preventivo de inconstitucionalidade excepcionalmente.
Exemplificou que, caso se considerasse que o PLC 14/2013 deveria ser arquivado, a médio e longo prazo haveria uma série de demandas da mesma espécie perante a Corte. Nesse sentido, o STF atuaria como uma espécie de terceiro participante das rodadas parlamentares, e exerceria papel típico do Legislativo. O controle repressivo de constitucionalidade cederia espaço, então, ao controle preventivo.
Além disso, a não suspensão do trâmite desse projeto significaria não extinguir o debate político. Se por um lado seria admissível atuação do Supremo para assegurar os direitos individuais indispensáveis para a participação popular no procedimento democrático de tomada de decisões, por outro não caberia antecipar o desfecho de um debate parlamentar. Impenderia vedar a “supremocracia”.
Discorreu que a Corte deveria atuar como catalisador deliberativo, ao promover a interação e o diálogo institucional, de modo a maximizar a qualidade democrática em produzir boas decisões. Sob esse aspecto, dever-se-ia propiciar ao governo, em conjunto com a sociedade, a oportunidade de debater e resolver questões constitucionais por meio de canais democráticos
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MARCO AURÉLIO |
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Na vigente ordem constitucional, apenas seria cabível obstar o trâmite de emenda constitucional tendente a atingir cláusula pétrea (CF, art. 60, § 4º). Tratar-se-ia de situação taxativa em que a Constituição permitiria o controle de constitucionalidade antecipado. Nessa situação, considerados os riscos de alteração da Constituição, seria necessário que o controle sobre essa atividade legislativa fosse reforçado, tendo em vista os aspectos fundantes da ordem constitucional e a defesa da identidade do pacto originário.
Anotou que, no que se refere a processos legislativos ordinários, os projetos de lei apenas seriam impugnáveis, na via eleita, quando e se verificada inobservância a dispositivos reguladores do processo legislativo.
Asseverou que, no caso, se admitida a plena discussão sobre a constitucionalidade do projeto de lei, estaria comprometido não só o modelo de controle repressivo amplo em vigor, mas a própria separação de Poderes.
Nesse sentido, sublinhou que a admissão de mandado de segurança em hipóteses semelhantes permitiria a inclusão do STF no processo legislativo ordinário, e a Corte se tornaria partícipe dessa deliberação, com poder de veto prévio. Reputou que a impetração teria por objetivo impedir o debate parlamentar legítimo e que caberia ao Supremo, eventualmente, enfrentar a matéria na via judicial repressiva adequada.
Apontou que a “superinterpretação” do texto constitucional, forma de interpretação ilegítima ou de ativismo judicial distorcido, teria como exemplo as interferências na tramitação de matéria legislativa.
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